در یادداشت قبل، به یکی از گام‌های مقدماتی سه‌گانه برای بررسی ساختاری قانون اساسی اشاره شد. در این یادداشت و یادداشت بعد، به بیان دومین گام می‌پردازم: بررسی تأثیر بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ بر ساختار آن.

آن زمان، تجربه یک دهه اجرای قانون اساسی، برخی از مشکلات آن را در عرصه‌ عمل به مسئولان نظام نشان داده بود. پذیرش قطعنامه ۵۹۸ و پایان جنگ تحمیلی، فرصتی بود برای اعمال تغییراتی به‌منظور رفع کاستی‌ها، اصلاح برخی تناقضات و تضادهای درونی قانون اساسی، و رفع برخی بن‌بست‌های نظری و عملی آن. متأسفانه این بار نیز همچون سال ۱۳۵۸، یعنی زمان تصویب قانون اساسی، کشور در وضعیتی بحرانی و شرایطی ویژه قرار داشت. پایان جنگ دستاوردهای مهمی همچون حفظ تمامیت ارضی کشور را در بر داشت، اما خسارت‌های مادّی فراوانی نیز برای ایرانیان ببار آورد و هزینه‌های سنگین اداره جنگ (جبهه و پشت جبهه)، فرصت تخصیص سرمایه‌های مالی و انسانی به استحکام و گسترش زیرساخت‌های ضروری برای توسعه کشور را از دست برنامه‌ریزان و مدیران اجرایی ربود و حالا، زمانی مناسب بود برای بازسازی نظام حقوقی حاکم بر کشور. اما وخامت حال رهبر انقلاب و بنیان‌گذار جمهوری اسلامی، و نیز بحران جانشینی ناشی از کناره‌گیری مرحوم آیت‌الله‌ العظمی منتظری از سمت قائم مقامی رهبری، شرایطی را فراهم ساخت که به‌جای تشکیل مجلس مؤسسان یا حتی خبرگان، کار بازنگری قانون اساسی طی حکمی از سوی امام خمینی به گروه بیست‌و‌پنج نفره‌ای که بیست نفر آن انتصابی و پنج نفر توسط نمایندگان مردم در مجلس انتخاب شده بود، واگذار شود. کار بازنگری پیش از درگذشت امام خمینی پایان نیافت و پس از آغاز دوره رهبری جدید بود که تکمیل و به همه‌پرسی گذاشته شد. محورهای تغییر قانون عبارت بودند از شرایط و اختیارات رهبری، تمرکز در مدیریت قوه مجریه، تمرکز در مدیریت قوه قضائیه، تغییر شیوه گزینش مدیریت صدا و سیما، افزایش تعداد نمایندگان مجلس، قانونی شدن مجمع تشخیص مصلحت، تعیین راه بازنگری در قانون اساسی و تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی. تصمیم‌گیری در خصوص این موارد طی چهل و یک جلسه، از تاریخ ۷ اردیبهشت ۱۳۶۸ تا ۲۰ تیرماه همان سال، صورت گرفت.

با این که ادبیات پژوهشی در بررسی کارنامه شورای بازنگری قانون اساسی گسترده نیست، خوشبختانه مقالات، کتاب‌ها و پایان‌نامه‌های ارزشمندی در این زمینه موجود است و آن دسته از مخاطبان گرامی این یادداشت‌ها را که به مطالعه گسترده‌تر در این زمینه علاقمند هستند به مراجعه به آن منابع دعوت می‌کنم. در این مجال کوتاه، صرفاً سعی خواهم کرد به برخی ابعاد مسائل مرتبط با تحول ساختاری قانون اساسی اشاره کنم تا از رهگذر آن، ضرورت برداشتن این گام مقدماتی برای انجام تلاش برای تحول بنیادین قانون اساسی کنونی، روشن‌تر شود.

نخستین موضوع، به نحوه شکل‌گیری شورا مربوط می‌شود. در متن قانون اساسی مصوب ۱۳۵۸، هیچ اصلی که به شیوه تجدید نظر در آن اشاره شده باشد، گنجانده نشده بود. البته موضوع در جلسات پایانی مجلس مطرح شد و سه پیشنهاد از سوی کمیسیون مربوطه ارایه شد: اعلام ضرورت تجدید نظر از سوی مجلس شورای ملی و تأیید توسط رهبری؛ انتخاب ۷۰ نفر حقوقدان و مجتهد برای بازنگری؛ و غیرقابل تغییر بودن بخش کلیات قانون اساسی. در آن زمان، شهید بهشتی تنها عضو مجلس خبرگان بود که با مورد سوم مخالفت کرد. علت آن مخالفت روشن بود: قانون اساسی، قانونی است که با رأی مردم رسمیت می‌یابد، و بازنگری در آن هم به‌همین منوال مشروعیت می‌یابد. اگر شهروندان در مورد اول آزاد هستند تصمیم بگیرند، نمی‌توان آنها را در مورد دوم آزاد نگذاشت. به بیان شهید بهشتی، «وقتی الان قانونیت قانون اساسی با رفراندوم است، پس همیشه راه باز است. … مگر ما می‌توانیم برای آیندگان، تکلیف تعیین کنیم؟» به‌هر حال، مناقشات و اختلاف‌نظرها در این زمینه، مانع از تصویب اصلی برای نحوه تغییر قانون اساسی شد.

شورای بازنگری قانون اساسی نه تنها خود بر اساس این مبنای مسلم مردم‌سالاری شکل‌نگرفت، بلکه با تصویب اصل یکصد و هفتاد و هفتم، راه شکل‌گیری مجلس مؤسسان منتخب مردم بر اساس رأی اکثریت شهروندان و حتی همه‌پرسی برای تغییر قانون اساسی به صورتی که در اصل پنجاه و نهم آمده بود را مسدود ساخت. باید توجه داشت که تأیید نهایی قانون اساسی از طریق همه‌پرسی، نمی‌تواند جایگزینی برای اعمال قدرت مؤسس شهروندان در قالب مجلس مؤسسان باشد، بلکه صرفاً مکمل آن به‌شمار می‌رود. در نتیجه، کار بازنگری قانون اساسی از عرصه عمومی و مشارکت شهروندی دور ماند و به دست گروهی اندک از مسئولان نظام سپرده شد.

نکته دوم این که مطالعه مشروح مذاکرات شورای بازنگری‌ نشان می‌دهد تحولات سیاسی خاصی که در آن زمان جریان دارد، بر نحوه تصمیم‌گیری‌ اعضاء، تأثیری پردامنه دارد. دقت در متن صورتجلسه‌ها نشان می‌دهد که تنها نظرات ارايه شده از سوی شمار اندکی از اعضاء پا را از مصلحت‌بینی‌های کوتاه‌مدت یا تجارب شخصی فراتر گذاشت و با نگاهی بلندمدت به ضرورت تحقق مطالبات انقلاب پنجاه و هفت مطرح شد. در نتیجه، تصمیمات شورا، چنانچه برخی نمونه‌های آن را نشان خواهم داد، بیش از آن که مبنایی علمی داشته باشد، معطوف به بر تجربیات گذشته یا نگاه سیاسی و جناحی به آرایش سیاسی نظام در دوران پسابنیان‌گذار استوار بود و سایه سنگین عمل‌زدگی بر مذاکرات سنگینی می‌کرد. از همین روست که چشم‌انداز تغییراتی که در میانه کار شورا در جغرافیای سیاسی دوره پسابنیانگذار پدیدار شد، بر تحول مواضع برخی از اعضای شورا در رابطه با تمرکز قدرت بیش‌تر در حیطه رهبری یا قدرت متمرکز اجرایی در حیطه ریاست‌جمهوری، تأثیر گذاشت.

سوم، و از جمله نتایج این عمل‌زدگی، تمرکزگرایی مدیریتی در سطوح مختلف و از طرق مختلف، از جمله حذف مدیریت شورایی از ارکان اصلی و قوای سه‌گانه است. برای نمونه، به حذف شورایعالی قضایی که در قانون مصوب ۱۳۵۸ متشکل از پنج نفر بود توجه کنید. بر اساس آن قانون، دو نفر از این پنج نفر، مجتهدین واجد شرایط منتصب از سوی رهبری بودند: رئیس دیوانعالی کشور که رئیس قوه نیز محسوب می‌شد، و دادستان کل کشور. سه نفر دیگر، منتخب قضات کشور بودند. ریاست سازمان ثبت اسناد وقت برای من خاطره‌ای تعریف کرد که خلاصه آن را بازگو می‌کنم تا فلسفه شکل‌گیری شورایعالی قضایی روشن‌تر شود. ایشان می‌گفت زمانی که مجلس خبرگان تدوین قانون اساسی مشغول فعالیت بود، روزی متن لایحه‌ای مربوط به برخی تغییرات لازم در امور ثبتی را نزد شهید بهشتی که در آن زمان ریاست شورای انقلاب را بر عهده داشت بردم. (می‌دانیم که در نبود مجلس نمایندگان، لوایح باید به تصویب شورای انقلاب می‌رسید.) شهید بهشتی با شادمانی بلند شد و گفت مژده بدهم که در جلسه امروز، آرزوی دیرینه قضات برای استقلال قوه قضائیه تحقق یافت! پرسیدم چطور، و ایشان ترکیب شورایعالی قضایی و نحوه شکل‌گیری آن را برایم توضیح داد. در شورای بازنگری اما، به صرف این که تصمیم‌گیری‌ها در شورا زمان‌بر است و دستیابی به اجماع نظر با مشکلاتی مواجه است، پیشنهاد شد که شورایی که اکثریت آن انتخابی بودند، جای خود را به نظام مدیریتی کاملاً انتصابی انفرادی بدهد! در مورد شورای رهبری و نیز شورای سازمان صدا و سیما هم، با استدلالی مشابه، تصمیماتی مشابه گرفته شد. نتیجه این که زمینه‌ای بالقوه برای اعمال استبداد رأی و غیرپاسخگو بودن مناصب فراهم گردید.

مورد چهارم، حذف منصب نخست‌وزیری بود که به‌شدت متأثر از اختلاف‌نظرهایی بود که طی سالیان قبل میان رئیس جمهور و نخست‌وزیر وجود داشت. من اصلاً قصد ورود به زوایای گوناگون مسئله را ندارم، چرا که بحث درباره مقایسه نظام‌های سیاسی ریاستی، پارلمانی و مختلط، هم نیازمند زمانی مبسوط است و هم مشروط به هم‌اندیشی صاحبنظران رشته‌های مختلف علمی همچون علوم سیاسی، سیاستگذاری عمومی، فقه سیاسی و حقوق عمومی. اما نگاهی به سه دهه تجربه نظام جمهوری اسلامی پس از تصویب تغییرات مورد نظر شورای بازنگری قانون اساسی، به وضوح نشان می‌دهد که یکی از پیامدهای حذف سمت نخست‌وزیری که رئیس‌جمهور در نتیجه آن مسئول مستقیم هیأت دولت شد، تنزل موقعیت و اقتدار رئیس‌جمهور در رابطه با دیگر ارکان نظام شد و به‌علاوه، مشکل اختلاف دیدگاه‌های مدیریتی را حل نکرد، بلکه صرفاً به سطحی دیگر منتقل ساخت.

مورد پنجم، تصمیم درباره صدا و سیما با تغییر اصل ۱۷۳ قانون اساسی بود. نظر برخی از اعضاء بر قرار گرفتن رسانه ملی تحت نظر مستقیم رهبری بود. با مطالعه مشروح مذاکرات اما، در می‌یابیم که نظرات مخالفی هم با انتخاب ریاست سازمان صدا و سیما توسط رهبر وجود داشته است. دیدگاه‌هایی را مشاهده می‌کنیم که فراتر از تجربه مدیریتی گذشته رفته و نگران آن است که صدا و سیما از داشتن قدرت لازم برای جامه عمل پوشیدن وظیفه دیدبانی حکومت توسط مردم و انتقاد بدون لکنت از ارکان نظام، برخوردار نباشد. همچنین، چشم‌انداز تحولات در حوزه ارتباطات و اطلاع‌رسانی، موجب شده بود برخی از اعضاء خواستار فراهم آوردن بستر قانونی مناسب برای راه‌اندازی تلویزیون‌ها و رادیوهای غیردولتی باشند. برای نمونه، در جلسه پانزدهم، میرحسین موسوی هم نسبت به خطر استفاده از صدا و سیما برای توسعه خودکامگی سخن می‌گوید و هم هشدار می‌دهد که «رسانه‌های جمعی را اگر بخواهیم صد درصد با سرمایه‌های دولتی گسترش بدهیم، حتماً ضربه خواهیم خورد»؛ پیشنهادی که بحث درباره آن از طرف مدیریت جلسه متوقف شد. متأسفانه، بی‌توجهی به مقتضیات دگرگونی‌های اجتماعی و فکری که طی دهه نخست انقلاب پدید آمده بود از یک سو، و عدم درک عمیق پیامدهای انقلاب ارتباطاتی از سوی دیگر، باعث شد بر تداوم نقش سنتی صدا و سیما پافشاری شود. نتیجه این که امروزه این سازمان از مقام رسانه ملی تنزل پیدا کرده و با وجود بیش از ۴۰ هزار کارمند و اختصاص منابع مالی متعدد در بودجه سالیانه کشور، در خوشبینانه‌ترین مطالعات میدانی و نظرسنجی‌ها، از کاهش مخاطبان به کم‌تر از ۲۰ درصد جمعیت کشور رنج می‌برد و اکثر شهروندان ایرانی، برای کسب اطلاع و بهره‌بردن از برنامه‌های فرهنگی و اجتماعی، به فضای مجازی و کانال‌های ماهواره‌ای پناه می‌برند.

مواردی که می‌توان مورد بحث و ارزیابی قرار داد فراوان است و البته، دیدگاه‌هایی هم که می‌توان تصور کرد درباره هر اصل وجود داشته باشد، متنوع و متعدد هستند. منظور من از آوردن این چند نمونه این بود که نشان دهم برای نقد و ارزیابی قانون اساسی کنونی، یکی از گام‌های مهم، بازخوانی ماجرای بازنگری سال ۱۳۶۸ است. به‌یاد داشته باشیم که در آن سال هم نظام استقرار کامل داشت و هم شرایط جنگی که خواه‌نا‌خواه شرایط ویژه‌ای را تحمیل می‌کرد پایان یافته بود و لازم بود نظام به‌سوی استحکام مؤلفه‌های تقویت‌کننده مردم‌سالاری گام برمی‌داشت. با گذشت ده سال از پیروزی انقلاب اسلامی، جامعه شاهد تحولات فکری، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و اقتصادی شده بود و زمان آن فرا رسیده بود که برای جبران آن وقفه ده‌ساله، لوازم توسعه، از جمله ایجاد نظام‌ دسترسی باز برای شهروندان، فراهم شود. مطالعه دقیق مشروح مذاکرات شورای بازنگری اما، نشان می‌دهد که نه تنها این اتفاق نیفتاد، که ذهنیت اکثر اعضای شورا به‌سمت تمرکز قدرت بیش‌تر متمایل بود، چرا که مشکلات موجود را ناشی از فقدان آن می‌دانستند. بحران جانشینی و تغییر جغرافیای سیاست نیز انگیزه‌ای شد که نه تنها گامی به سمت عادی‌سازی شرایط سیاسی پس از جنگ برداشته نشود، که بر استمرار وضعیت اضطراری تأکید شود. از همین رو، اکثر مشکلاتی که پروژه بازنگری قصد حل‌شان را داشت نه تنها حل نشد، بلکه وخامت یافت. در نتیجه، متأسفانه بازنگری به‌جای آن که کارآمدی نظام را یک گام به پیش برد، دوگام به عقب برد که چنددهه نابسامانی مدیریتی و فقدان تحقق توسعه همه‌جانبه و پایدار را به‌دنبال داشت.

سیدعلیرضا حسینی‌بهشتی

۲۱ فروردین‌ماه ۱۳۹۹